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二被告人在二在逃犯被抓获之前，一直未采取抓捕和上网追逃措施，其玩忽职守行为一直处于继续状态。

我国作为成文法国家，不可能将指导性案例作为法律渊源，只能是在中国现有的司法体制下，借鉴英美判例法的一些具体做法，通过对指导性案例的遵循，使相同或大体相同的案件获得类似处理，以统一法律适用，规范法官自由裁量权，实现公平正义。我国实行的是案例指导制度，而不叫判例指导制度、判例法或先例制度等。

再次，我国的案例指导制度在效力上是一种具有事实拘束力的司法制度。正确适用指导性案例，首要之举在于培养一批具备较强逻辑思维能力，能够正确理解与运用指导性案例所包含的原理与规则的高素质法官。二是法律虽有规定，但比较原则，容易产生歧义。周溯，安徽省高级人民法院院长、党组书记，国家二级大法官。其实质上是一种法律适用活动，而不是法官造法。

此外，随着社会的发展和立法的进步，一些指导性案例确立的裁判原则可能会被新的法律和司法解释所吸纳，甚至会出现相互抵触的情形。指导性案例要得到一体遵守，并被准确适用，必须以强化监督为保障。这在理论上称为法律保留的二阶段构造。

就行政机关而言，这3种法律规范的逻辑关系是：法律确定行政机关负有一定的权限和任务。换句话说，有作出行政行为的权力，在私人不自觉履行法定义务时，国家就有权以实际力量强制执行，迫使私人履行义务或者达到与私人履行义务相同的状态，以达到行政管理的预期目的。3.法律设定的行政强制执行虽然《行政强制法》第二条第三款对行政强制执行作出了定义，但行政强制执行由法律设定依然不够清晰。（1）组织规范是指国家将权限或任务分配给不同行政机关的法律规范。

法律保留一般就是在这一层面上而言的。一、法律保留的二阶段构造在行政法中，所谓法律保留是指行政机关要作出某种行政行为，必须取得法律的授权。

换言之，判断行政机关作出一定的行政决定是否需要具有法律根据，同样要识别什么样的行为需要法律的授权，什么样的法律规定才是作为授权根据的法律。三、行政强制执行法律保留的辨别既然行政强制执行由法律设定，那么，什么是设定，怎样的法律规定才可以称之为设定行政强制执行的法律呢？这是实践中理解行政强制执行法律保留的重要问题。但是，这种强制虽然并非传统的借助于国家强制力，而是借助于社会舆论的力量来完成，但它同样构成了对违法者的侵害，应当由法律授权实施。这一规定在理论界被称为行政强制执行的法律保留。

1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条第一款再次规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律授权给行政机关，行政机关依据法律行使权力，即使对私人的合法权益构成限制，也具有民主正当性。在《行政强制法》草案二审稿审议时，国务院法制办曾提出，为了行政管理的需要，实践中行政法规已经规定一些行政机关可以强制执行，草案的规定不能涵盖现行做法，建议明确行政法规可以设定必要的行政强制执行。如果某种行为具有强制执行效果，如旨在督促自我纠正的公布违法事实，是否也要由法律来设定呢？现实中，这种间接督促履行义务的措施，多由行政法规设定（如《价格违法行为行政处罚规定》第二十二条）。

在理论上，按照功能和领域的标准，可将法律规范分为组织规范、根据规范和规制规范3种。《行政强制法》第十二条规定了行政强制执行的方式，明确列举了5项内容，还在第（六）项中概括性地规定了其他强制执行方式。

如果法律已经设定某一种行政强制执行，法规、规章就可以将其进一步具体化。这是国家公权力的当然属性，是行政行为执行力的当然内容。

法律由全国人民代表机关制定，而全国人民代表机关由人民选举的代表组成，全国人民代表机关作出的决定应当视为已经获得人民的同意。在得到法律授权后，行政机关实施行政行为还需要遵守一定的法律条件和约束。从理论上说，其他行政强制执行的方式也应当由法律来设定。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。1.设定的内涵设定是与规定相对的，这是自1996年《行政处罚法》以来，法律试图区分的一对概念。二、行政强制执行法律保留原则的确立反观改革开放以来的立法实践，自一开始就没有按照传统理论赋予行政机关自行执行的权力，但也没有运用现在通行的法律保留二阶段构造原理。

但这一理论后来发生了变化。但是，这一建议最终未被采纳。

1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（现已失效）第八十四条将这里的法明确解释为法律、法规。这种法律规范很可能出现在各种具体领域的专门管理法律中。

同样是强制，《行政强制法》对行政强制执行实行严格的法律保留原则，反而对行政强制措施没有这种规定，为何如此，不得而知。逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。

随着人民权利意识的觉醒和国家对其基本权利保障的深入，制度上的改革便提上了议事日程。海关据此就获得了征收的根据。相较于行政强制措施可以由法律、行政法规、地方性法规设定，行政强制执行的设定权却严格地限定于法律。在第一阶段辨别法律保留同样存在这一问题。

同时，由于法律的稳定性，人民的可预期性也有了保障，人民据此可以趋利避害，自由地安排生产及生活。行政强制措施一般具有即时性、紧急性，程序的约束相对较差。

根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。行政强制执行的具体机关、方式、条件、程序等所有方面均由法律来设定吗？从《行政强制法》的规定看，有权强制执行的行政机关要由法律来确定。

这就需要对传统的依法律行政原理作出修正，对行政强制执行实行法律保留。现如今，要想执行行政行为，不仅要看行政行为本身（课以义务）是否有法律授权，还要看行政行为的强制执行（确保义务的履行）有无法律的授权。

这表明，只要有先行的行政决定存在，无须特别授权，行政机关就可在适当时依据《行政执行法》实施强制执行。我国1913年颁布的《行政执行法》第一条明确规定，为了维持公共安宁秩序、保障人民自由幸福，及执行法令或依据法令所作出的处分，行政官署认为必要时，可作出间接或直接强制处分。当时的依法强制执行就是指依法律、法规（包括行政法规、地方性法规）强制执行。现在，《行政强制法》规定行政强制执行由法律设定，实行法律保留原则。

规定则是具体化，是一个从粗到细的过程。例如，《行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行程序，行政机关显然是不能依据它去直接实施强制执行的，相反是要受到这种程序规定的约束。

为了完成其任务，由特别的法律授权行政机关处理某项具体事务。这是调整行政机关与私人之间关系的法律规范。

因此，根据《行政强制法》的规定，行政强制执行只能由法律设定，与此相抵触的规定均归于无效。至于行政强制执行的条件和程序，则并非必须由法律来设定，而且其多数已由《行政强制法》作出了基本规定，法规、规章可以在与《行政强制法》以及其他法律不抵触的前提下规定强制执行的条件和程序。